在千岛湖引水工程中试行生态补偿机制的建议 

沈满洪（浙江大学党委宣传部） 

    编者按：杭州市与嘉兴市是著名的江南水乡。由于嘉兴市水质型缺水日益加剧，而杭州市抗击咸潮任务艰巨，因而从千岛湖引水以缓解“水乡缺水”的问题成了很多专家学者眼中的解决方法。于是，在引水工程中引入生态保护补偿机制成为人们关注的热点之一。生态保护补偿机制是通过一定的政策手段实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的“受益者”支付相应的费用。本文作者对该机制的实施进行了大量的论证调研，提出了较有新意的可行方法，以供领导参考。

一、千岛湖引入生态补偿机制的现实依据

    ⒈千岛湖库区对水资源的重视。

目前，千岛湖已经成为浙江省、杭州市的绿色天然屏障，已通过国家级生态示范县考核验收。面积573平方公里、库容量为178亿立方米的千岛湖绝大部分水体为国家一类水质，能见度在7米以上。千岛湖的优质水体是以淳安县等库区居民作出重大牺牲为代价的。以淳安县为例：

⑴当年为建设新安江水电站，29万淳安人民举家搬迁，30万亩良田淹没水底，城市基础设施报废殆尽。而当时对移民的补贴只有400元/人，与现在三峡移民补贴5万元/人的标准相距甚远。在计划经济时代淳安人民为我国当时规模最大、自行设计施工的新安江水电站建设作出了巨大贡献。

⑵新安江水电站建设竣工后的40余年来，历届县委、县政府和淳安人民不遗余力地呵护千岛湖，严格限制发展各类有污染的工农业项目，而且对原来的农药厂、造纸厂、化工厂等30多家工矿企业进行了关、停、并、转。

⑶每年花费大量人力、物力、财力进行植树造林、封山育林，使千岛湖库区的森林覆盖率由建库当初的23%提高到现在的95%。

⑷虽然拥有80万亩水面，但水产养殖受到种种限制，每年只有400万吨的产量，前几年湖水中发现了藻类，实施三年封库禁渔政策，使渔民断了财路。

    ⒉千岛湖库区依然属于欠发达地区。

在新安江水库建设以前，淳安县在杭州市的经济发展水平不亚于萧山，明显高于相临的包括临安在内的几个县。新安江水库的建设，使身处千岛湖库区的淳安县的经济发展水平倒退20年，人均收入水平直到1978年才恢复到1958年的水平，并沦为贫困县，淳安至今仍然是我省25个经济欠发达县之一。2002年全县GDP为41.5亿元，占杭州市GDP的2.33%；人均GDP为9200元，是杭州市人均GDP的30%。杭州市要在2010年提前基本实现现代化，必须充分考虑淳安经济这条短腿，否则，这条短腿会拖杭州市的后退。杭州市要建设成为生态市，必须依靠淳安、建德等生态屏障，否则，将无法实现可持续发展。为此，使千岛湖库区由“因水而穷”转向“因水而富”是可能的途径之一。

 二、生态补偿机制补偿金额的计算方法

    ⒈从供给方看补偿金额

⑴林业生态保护投入的测算。据淳安林业局统计，林业生态保护的投入和代价由三部分构成：一是生态公益林的补偿。现有生态公益林206.5万亩，涉及补偿费用和管护费用。按照30元/亩年的补偿标准，则为6195万元的补偿费用；按照10元/亩年的管护标准，则为2065万元的管护费用。两项之和为8260万元。二是商品林的补偿。为加强生态保护力度，每年在全县商品林采伐中核减5万立方米，按每立方米600元计算，每年减少采伐收入3000万元。三是退耕还林补偿。全县拥有25度以上坡耕地8.8万亩，均需要退耕还林，按300元/亩年计算，每年需要2640万元。上述三项总和为每年13900万元。

水利生态保护投入的测算。根据淳安县水利局的资料，近五年实施“万里清水河道”工程，累计需要投资6542万元；近期（2000—2010）水土流失治理工程需要累计投资17240万元。两项合计，每年水利生态保护需要投资3000万元。

环境保护的直接投入。根据淳安县环境保护局的统计，近五年来，全县用于千岛湖环境保护的直接投入高达3.23亿元，平均每年为6000万元。

新安江开发总公司的生态保护投入。该公司近三年来在生态公益林和水库水体养护方面的总投入为10710万元，其中2000年3350万元、2001年3600万元、2002年3760万元。按照三年的平均值计算，每年需要投资2500万元。

上述四项合计，每年需要向淳安县补偿2.54亿元。值得注意的是，上述四项虽然都可能有上级政府的补贴或投入，从这个角度看，应该扣除上级政府的投入。但是，上述四项还没有计入为了生态保护关停污染企业所导致的损失以及发展低污染产业可能带来的收益，也就是说限制工业发展的机会成本并没有充分计算。因此，向淳安县的补偿标准只应高于2.54亿元，而不会低于这个数值。

⑵千岛湖库区居民为了保护好千岛湖水，放弃了发展经济的众多机会成本，也就是说如果不是为了保护千岛湖水，本来可以发展更多低污染的产业所可以获得的收益。

参照同类区位条件和发展基础的县市（例如桐庐县）的现行人均收入与库区区域（例如淳安县）的人均收入之间的差额作出粗略的估算。作为极限值，每年的补偿额度可以按照下列公式加以计算：

年补偿额度=（参照县市的城镇居民人均可支配收入-库区县市城镇居民人均可支配收入）*库区城镇居民人口+（参照县市的农民人均纯收入-库区县市农民人均纯收入）*库区农业人口。

杭州市部分县市区部分经济指标如表1所示。以淳安作为补偿对象，分别以建德市、桐庐县、临安市、富阳市、萧山区作为参照县市，那么测算出来的补偿额度分别为3.5亿元、7.5亿元、9.5亿元、13.0亿元和19.0亿元。

相对而言，桐庐县与淳安县比较具有可比性。7.5亿元作为年补偿的一个基数，考虑到上级政府补贴淳安的生态投资，以及引水工程只是引用其中一部分水等因素，那么，对淳安的年补偿额按50%计算，则为3.75亿元。

          表   杭州市部分县市区部分经济指标比较

    资料来源：《淳安统计年鉴2002》，P20—23；《建德统计年鉴2002》，P24—27

    ⒉从需求方看补偿金额

杭州市、嘉兴市居民意愿支付价格主要基于两个因素：一是与现行的相对质量较差的水相比较，获得与农夫山泉相当的优质水愿意支付更高的价格，这个差价是意愿支付价格的一部分；二是与现行的供水不稳定（停水或限制用水）状况相比较，与实施引水工程后可以拥有稳定的水供给，这两者比较，愿意支付一个更高的价格，这构成意愿支付价格的另一部分。

以2000年为例，杭州市区生活用水量为19410万立方米，杭州市区人口为179万，年人均生活用水量108立方米。按照三口之家计算，每个家庭年生活用水量为324立方米。如果每立方米提高0.10元的生态补偿基金，即每年增加水费32.40元；如果每立方米提高0.20元的生态补偿基金，即每年增加水费64.80元的生态补偿基金。对于这样一个支出额的增加，绝大多数家庭都是既具有支付能力又具有支付意愿的。当然这种意愿支付价格同时包括了生态补偿价格和工程建设价格。

假如引水数量按照58立方米/秒计算，那么每年的引水总量约合18亿立方米。如果按照每立方米补偿0.20元的补偿价格计算，即每年需要补偿3.6亿元。

目前，无论从供给方还是从需求方都无法作出一个准确的定量描述。既然如此，只能选择一个既能够使水消费者承受得起，又能够使水生态保护者体会到有所补偿的估计价格。基于这种现状，0.20元/立方米的补偿价格应该是双方都比较能够接受的一个价格。

三、千岛湖生态补偿机制实施建议

    ⒈补偿资金的筹措

在引水工程受益主体比较明确的情况下，补偿资金不应该也不需要由政府公共财政支付，而是应该按照“谁受益，谁付费”的原则，由水资源消费者来承担。通过不考虑生态补偿时的自来水价格与考虑生态补偿时的自来水价格的差额来筹集补偿资金。由于引水的需求方涉及几个城市，各城市之间只要按照引水数量进行相应分摊。例如，如果杭州市占引水总量的30%，嘉兴市占引水总量的70%，那么补偿资金的筹措也按照这一比例分摊。

    ⒉补偿资金的支付

补偿资金的支付可以采取两种方式：

一是“输血型”的货币支付。也就是将筹集起来的补偿资金按年度或季度等准时转移给被补偿方。这种支付方式的优点是被补偿方拥有极大的灵活性，缺点是补偿资金可能转化为消费性支出，不能从机制上帮助受补偿方真正做到“因水而富”。

二是“造血型”的项目补助。也就是上级政府可以将补偿资金转化为技术项目安排到被补偿方，或者对无污染产业的上马给以补助以发展生态经济产业。这种方式的优点是可以扶植被补偿方的可持续发展，缺点是被补偿方缺少了灵活支付能力，而且项目投资还得有合适的主体。

论证结果表明，不应该全部采用“输血型”的货币支付方式，至少应部分采取“造血型”的项目补助方式进行支付。

    ⒊补偿资金的分配

如果以只考虑淳安、建德而不考虑黄山市和华东电网为前提，补偿资金可以按照库区集雨面积的比例或水面面积的比例进行分配。

如果以3.6亿元作为补偿金额，大致分配方案为：先切出一定比例的管理费用例如5%（由浙江省水行政主管部门掌握），约合1800万元，其余34200万元按照一定原则进行分配。

分配方案之一：按照千岛湖库区集雨面积进行分配。在不考虑黄山市的生态补偿情况下，淳安县与建德市的集雨面积分别是4427平方公里和13平方公里，分别占99.7%和0.3%，那么，淳安县和建德市分别可以获得34097万元和102.6万元的补偿。

分配方案之二：按照千岛湖库区水域面积进行分配。在不考虑黄山市的生态补偿情况下，千岛湖水面标高为108米时，淳安县与建德市的净水域面积分别是56551公顷和573公顷，分别占99.7%和0.3%，那么，淳安县和建德市分别可以获得33858万元和342万元的补偿。

    ⒋关于对黄山市的生态补偿问题

关于这个问题取决于黄山市汇入千岛湖的水的质量。如果黄山市汇入千岛湖的水同样属于一类水，那么，同样应该按照集雨面积或水域面积分配水生态补偿费；如果黄山市汇入千岛湖的水属于二类或三类以下的，那么，不仅不能考虑对黄山市的补偿，而是要求进行赔偿。

分配方案之一：按照集雨面积计算的分配方案。在考虑黄山市的生态补偿情况下，黄山市、淳安县与建德市的集雨面积分别是6002平方公里、4427平方公里和13平方公里，分别占57.5%、42.4%和0.1%，那么黄山市、淳安县和建德市分别可以获得19665万元、14500.8万元和34.2万元的补偿。

分配方案之二：按照水域面积计算的分配方案。在考虑黄山市的生态补偿情况下，黄山市、淳安县与建德市的水域面积分别是2230公顷、56551公顷和573公顷，分别占57.5%、42.4%和0.1%，那么，黄山市、淳安县和建德市分别可以获得1265.4万元、32592.6万元和342万元的补偿。

    ⒌关于对新安江水电站的补偿问题

    对新安江水电站进行补偿，也不属于水生态补偿，而是属于发电损失补偿。这种性质的补偿建议采取“一揽子”的解决办法，即：⑴提高新安江水电站供电的电价，使之与市场价格一致，通过价格机制使电力资源体现出其稀缺性。目前，大网电站的电价只有每度0.20元，而小网电站的电价为每度0.45元。同样属于稀缺资源的电，采取“双轨制”，不利于电力资源的优化配置。⑵当地政府向新安江水电站征收水资源费，通过水资源费体现出水资源的稀缺性程度。目前，包括新安江水电站在内的中央企业不需要交纳水资源费。这也不符合市场原则，同样是稀缺的水资源，采取“两种企业，两种政策”的做法，导致企业之间的不公平竞争，不利于水资源的优化配置。⑶核定新安江水电站与库区及浙江省的水权，按照核定的水权分配方案，根据引水数量的多寡确定“谁补偿谁”的问题。总之，对于新安江水电站需要采取三大举措：一是提高电价，使之与市场价格吻合；二是交纳水资源费，使之与其他企业一视同仁；三是减少发电，部分水资源用来满足饮用需要。■