杭州市特色工业园区发展对策研究

陈丹宇（杭州师范学院）

    一、杭州市特色工业园区的现状分析

近年来，杭州市特色工业园区建设如雨后春笋，呈蓬勃发展之势。自80年代中期至2003年11月，杭州市确定50个规模较大、产业档次较高的工业园区为市重点培育工业园区，其总规划面积达到156.67平方公里，已开发面积148358亩,累计基础设施投入64.54亿元，入园企业2970家，实现产值567.81亿元。从产业结构看，主要有机械、电子、纺织、食品、医药、化工等行业；从空间布局看，基本集中在市区、中心镇和经济发达的城镇，一般都有良好的产业和城镇依托；从发挥的作用看，特色工业园区已成为本市经济发展的主要载体，它集中了当地的龙头企业和优势行业，对地方经济发展起到了积极的带动作用；从发展的势头看，已从以往分散、小型、低档的工业小区向集中、大型、高档的特色工业园区转变。具体呈现出以下特点：

⒈效应初步显现。到2002年，杭州工业园区实现工业总产值约1192.4亿元，约占全市工业总产值3448亿元的35%，其中三个国家级园区实现工业总产值618亿元，占全市规模以上工业总产值的26%。全市营业收入超20亿元的园区有余杭经济技术开发区、萧山经济技术开发区纺织配套园区、春江造纸工业园区、江干区科技经济园、桐庐经济开发区、萧山·中国羽绒工业园区和萧山经济技术开发区东部配套园等7个。

⒉整体建设速度不断加快，园区间的差异逐渐形成。截止2002年底，全市入园企业2614户，计划总投资2333.8亿元，累计完成投资额671.24亿元，总规划面积606平方公里，已建成面积93.17平方公里，吸纳了15.4万农村劳动力。由于杭州市各县市区的地理位置、资源条件、交通设施等的差别，在园区建设上存在较大差异，具体情况见下表：

二、杭州市特色工业园区发展中存在的问题

⒈园区规划与产业布局、城镇建设缺乏一定的关联度

园区布局没有和全市的产业布局很好的结合；园区布局没有充分与城市发展空间布局结合。单个园区的发展缺少统一规划，主要体现在：基础设施的规划没有超前性，特别是水电基础配套设施建设缺少前瞻性；有些园区内没有制定合理的功能分区规划；一些大型的综合性工业园区由于有规划而不实施，结果造成园区功能分布混乱的局面。

由于缺乏统盘考虑，工业园区级级开发，土地过度征用，形成工业园区数量多而规模小、分布广而积聚弱的格局。许多工业园区沿路发展，“成串”布点、自由聚集、缺乏依托，不仅降低工业园区应有的聚集和规模效益，还加大了今后规范、治理的成本和难度。另一方面，园区建设与城镇发展不统一、不协调，内部规划缺乏前瞻意识、注重即期开发，忽视远期建设，注重企业数量，忽视产业连接，这不仅影响园区后续开发潜力，也使园区难以提升产业层次。

⒉园区平均规模偏小，重复建设问题突出

园区遍地开花，必然导致小规模园区的大量存在。杭州市规划面积在10平方公里以上的园区仅有9个，运行良好、建设较快、品位较高的并不多，规划面积在1000亩以下的园区有37个，占三分之一多。大量园区没有适度的规模，重复建设，不仅分散了土地、资金、项目，加大管理难度，也降低资源利用的集约度，使得园区低水平建设问题突出，工业生产产生的废水、废气、废物处理不到位，园区容易成为新的污染源。

⒊发展机制不完善，配套设施滞后，整体效益偏低

许多地方工业园区开发数量多，建设标准低，园区之间为争项目，不计成本、压价招商、无序竞争的现象也经常出现，使得国有资产流失，导致大量资金只有投入没有产出，工业区自我发展能力不足，有的甚至变为“垃圾”园区、“空壳”园区。

目前大部分特色工业园区尚未形成市场化运作开发模式，投资主体单一，投资成本过高，大量的政府投资、补贴及政府担保使政府承担过多的投资风险，工业园区滚动开发缺乏动力。在企业入园标准上，许多特色工业园区缺乏管理与控制、盲目引入企业，一些污染严重、技术落后的企业进入特色工业园区，有的企业甚至只征地不建设，而对入园企业，在产业结构升级、技术改造乃至信息化建设等方面园区缺乏引导和扶持。

⒋园区产业层次不高，企业创新能力不足

各特色工业园区由于建区条件和基础不同，发展的规模、水平极不平衡。相当部分园区的产业结构仍属于劳动密集型产业，资本和技术密集型产业的国际竞争力还不强，知识密集型产业尚未形成规模。

与此同时，杭州市园区间专业化分工协作体系不完善，园区产业组织化程度不高，产业集中度不够，企业规模偏小。园区企业产品科技含量和装备现代化程度不高，技术开发投入不足，克隆、模仿、引进多，研发创新少，企业尚未成为技术创新的主体。

⒌管理部门分散，职能错位，服务欠缺

目前，大部门地方经济技术开发区由外经贸部门管理，特色工业园区由计划部门管理，高新技术产业开发区由科技部门管理，乡镇工业专业区由乡镇企业部门管理，IT产业企业园由信息产业部门管理，大量新办的工业园区由经贸部门管理，管理部门多样化造成多头管理、重复管理、缺位管理，园区管委会与乡镇之间人员混用情况也较为普遍，造成项目审批慢，园区之间协调困难。同时不同的工业园区享受不同的优惠政策，竞争环境失衡，部分企业利用政策差异，最大程度享受政策优惠，不利于工业园区的长期发展和国家税收。

⒍要素供给受制约，再发展遭遇瓶颈

目前园区用地不平衡现象较为突出，一方面许多特色工业园区用地指标严重不足，有项目无土地，企业排队入园；另一方面开发缓慢的特色工业园区土地征而不用，圈而不建的现象依然存在。杭州市一些县市平坦地带面积小且分布散，难以为各类特色工业园区建设提供大量的平坦土地，不仅增加了各类工业园区的开发成本，也影响了工业园区的开发建设进度。

此外，由于近几年特色工业园区呈快速、跨跃式发展，各地行业龙头企业、规模企业向工业园区迅速集中，打破了原有的电网平衡布局，特色工业园区电力供应短缺问题日益严重。

⒎利益保障不到位，失地农民就业困难

园区的大范围、大规模开发使得失地农民急剧增加，失地农民问题成为农村发展和事关社会安定的大问题。与此同时，由于岗位技能、工资水平等原因，多数失地农民就业困难，政府提供的就业帮助较少。

三、杭州市特色工业园区发展的对策与建议

⒈控制发展

⑴控制土地资源的使用。杭州市各园区由于用地空间少，农保率高且调整难度大，使园区内用地指标紧缺，“土地”瓶颈直接制约了工业发展后劲，所以一要提高土地的集约利用率，提高基础设施的共享性；二要加强对规模偏小、基础设施不配套、布局不合理的工业小区的调整和置换，以盘活土地存量。

⑵控制非环保产业和企业规模。各特色工业园区对企业入园要制定相应的标准，污染比较严重的企业、规模较小的企业要根据园区的情况加以控制，防止把园区建设搞成企业的简单搬迁、浪费资源、低水平重复建设。

⑶控制园区的数量。杭州市要在全市产业布局规划和空间布局规划的基础上，对全市园区发展进行整体规划，以现有的园区为基础，通过对其调整和整合，打造杭州市先进制造业基地。

⑷控制高耗能项目。杭州市电力供应矛盾十分突出，园区内已投产企业正面临着“停二开五”、“停三开四”的限电困难，使企业无法正常生产，所以要控制高耗能项目，否则将进一步加剧缺电的供需矛盾，给园区企业效益带来严重影响。

⒉协调发展

⑴协调园区规划与产业布局。要按照产业布局的规律，突破行政区域的限制，发展跨区域特色工业园区的建设，防止重复建设。在总体布局上，要在全市逐步形成一定梯度的工业经济区域布局。

⑵协调城镇规划与园区建设。根据地区产业特点和区位条件，从加快杭州市城市化进程的要求出发，把特色工业园区的建设和区域经济发展规划、城市基础设施建设结合起来，统一规划，合理布局。

⑶协调园区之间的关系。园区之间为争项目，不计成本、压价招商、无序竞争的现象也经常出现，所以要加强园区管理工作，建立行业协会，规范协会运作，加强行业自律，防止内部不正当竞争。

⑷协调园区内企业之间的关系。由于入园企业大多为民营企业，以股份合作制为主要形式，很大程度上存在“家族式”的管理特点，内部管理比较混乱，要引导入园企业开展规范化的公司制改造，建立现代企业制度。

⑸协调软环境与硬环境的关系。目前园区内水、电、路等基础设施建设在努力进一步改善，但环卫设施、绿化工程等建设比较缓慢，特别是科技开发、质量检测、规章制度、法律规范等软环境跟不上。要尽快改善软环境，使之与硬环境协调发展。

⑹协调园区发展与农民利益的关系。特色工业园区建设进程加快，被征地农民日益增多，他们的就业和生活保障已成为社会关注的热点、焦点问题，针对这个问题建议：第一，尽快制定出台被征地农民的基本生活保障和就业的政策措施，切实解决他们的后顾之忧；第二，加强职业技能培训，提高他们的就业技能；第三，大力发展个私经济和家庭工业，鼓励他们从事第二、三产业，扩大就业门路；第四，加强政策宣传，引导他们积极转产转业的社会氛围，保障工业发展的需要。

⑺协调近期规划与远期发展的关系。在进行园区规划时，要考虑产业竞争的长期需要，以及园区企业的持续竞争力，保证特色工业园区的可持续发展。

⒊提升发展

⑴提升园区产业层次。企业集团化、专业化、协作化是园区企业发展的必由之路，园区应提倡和鼓励以优势企业和名优产品为龙头，通过联合、并购、租赁、股份制等多种形式实行资产重组，使生产要素在更高层次上得到优化。政府要引导龙头企业或大企业集团瞄准国内、国际市场，围绕自身的核心资源来进行主导产品开发和规模扩张，并从资金、技术、人才、设备等方面积极创造条件。

⑵提升园区创新能力。企业集群的生命力就是持续创新,如果在企业集群出现技术创新停滞或者技术断层，企业集群就会衰亡。因此，把特色工业园区培育成创新网络，使企业集群保持持续创新的能力，这对特色工业园区乃至区域经济发展都具有战略意义。

另一方面，知识是区域经济创新的重要元素。在知识经济时代，地区的知识和技能将是区域经济创新能力和企业竞争优势的关键。受知识溢出的影响，集群内企业对园区内知识创新的模仿和应用可能会挫伤创新企业的积极性，因此，政府对这类问题应进行政策干预，并建立创新补偿机制。

⑶提升园区品牌意识。杭州市的名优产品拥有量与其经济总量相比极不相称，因此要结合特色工业园区建设，实施品牌战略。品牌即竞争力，管理部门要制定有利于品牌发展的政策，包括规范竞争秩序等，并逐步探索出如何创建园区企业统一使用品牌的路子。为此，园区要创造条件，建立统一的产品质量检测中心和行业协会。

⑷提升园区服务层次与管理效率。管理是园区成功的重要环节，管理即服务。适应企业信息化浪潮，加强园区信息化基础设施和信息化服务中心建设，带动园区企业信息化建设；适应现代物流的发展，大力发展第三方物流。

    特色工业园区是杭州市区域经济发展中一种探索性组织模式，也是一项复杂的系统工程，特色工业园区的发展仍然存在许多需要深入研究的问题。首先，杭州市特色工业园区的发展与乡镇企业的升级以及城市化战略具有一体性，特色工业园区的发展旨在推动工业化进程。因此，要避免将特色工业园区建成一个小城市或者行政区。其次，在各国关注可持续发展的今天，经济与环境的协调发展有特别的意义，生态工业园区是特色工业园区发展的趋势，但无论在理论上还是在实践上都面临新的问题。再次，特色工业园区的管理模式尚未成熟，可操作的制度体系有待进一步完善。另外，如何克服园区企业“过度竞争”也是值得深入研究的课题。最后，随着产业外部环境的变化，富有效率的企业集群也可能走向低效率或者衰亡。园区发展方向和策略的适时调整也是需要关注的问题。■