对我市建立森林生态效益补偿机制的建议

　翁逸锋　郭新保　应媚(杭州市林业水利局)

全市现有森林面积1579万亩，林木蓄积量2393万立方米，森林覆盖率达到62.8%。区划界定生态公益林面积847万亩，其中国家级645万亩，省级183万亩，县级19万亩。目前全市有森林公园28个，其中国家级5个；国家级自然保护区2个，省级自然保护区17个；合计经营面积达230万亩。市委市政府十分重视生态林的建设，2003年4月，编制了《850万亩生态公益林工程的实施意见》，正在起草《杭州市生态公益林管理条例》。各级财政扶持力度逐年加大。2002年杭州市财政安排60万元，2003年安排100万元，2004年安排240万元，2005年市财政将进一步加大扶持力度，提高生态公益林的建设成效。

由于我市的生态公益林建设尚处于起始阶段，还存在不少问题，主要有：

1、森林的整体生态功能较弱

我市森林质量不高，林地生产力水平低，有林地单位蓄积仅2.3立方米/亩，全市森林平均郁闭度只有0.46，均低于全国平均水平。森林质量较差的灌木林、疏林地、未成林地和无林面积还高达330万亩，占全部林业用地的19%。林相结构复杂度低，单层林多，复层林少，纯林多，混交林少，造成森林水土保持能力尚可，但水源涵养能力较差，抵御旱涝自然灾害能力较弱。据全省水土流失普查结果显示，全市水土流失面积440万亩，其中疏林地流失面积374万亩，坡耕地流失面积60万亩。

2、生态公益林建设资金投入不足

近几年来，各级政府财政投资虽有所增加，但850万亩生态公益林建设面积大、范围广，仅有的投资仍然十分有限，其中1-3元/亩的低标准补助，只能维持低水平诉封山育（护）林的管护费用，林相改造、补植造林、生态疏伐等定向培育费用严重缺乏，影响了生态公益林经营者的积极性。目前，列入国家生态公益林效益补助试点仅淳安、建德2县（市），面积分别为91万亩、42万亩，只占各自区划界定生态公益林面积的44.1%、25.6%；补助标准为5元/亩·年，省配套2元/亩·年；列入省级生态公益林补助面积约200万亩，补助标准仅为1-2元，还不够必要的育林支出，其它如损失性补偿、立桩、竖牌等管理经费无从谈起。除去享受国家及省级补助共330万亩生态公益林，还有约520万亩生态公益林因禁止商业性采伐而造成的经济损失未能得到应有的补偿。市财政2002年安排60万元、2003年安排100万元用于市级生态公益林示范点建设，与生态公益林建设所需资金相比无疑为杯水车薪，与深圳、广州、宁波等市相比差距很大。森林生态效益补偿机制尚未建立，与生态公益林建设先进城市深圳补偿24元/亩，广州补偿13元/亩，宁波补助8元/亩比较，我市差距巨大，严重制约了全市生态公益林的建设发展。

3、生态公益林保护和管理难度加大

依据《森林法》的规定，生态公益林禁止商业性采伐。但全市的生态公益林90%属集体山林，山区农民将因此而造成经济损失，影响山区农民的增产增收和生活水平的提高，存在着农民追求经济效益与国家追求生态效益的政策性矛盾，不利于生态公益林的培育和管理。生态公益林按照生态区位的重要性，主要分布在江河湖库和交通干级周围，时常成为地方经济开发的重点区域，征占用林地较多，存在着生态保护与发展经济的区域性矛盾，不利于生态公益林的保护和发展。

为此，可通过出台《杭州市生态公益林管理条例》地方法规，建立森林生态效益补偿机制，设立补偿基金来加以解决。特建议如下：

1.补偿对象

根据区划界定成果，经过县级政府审批确认的各级生态公益林，按照实施规划，均应纳入补偿对象。国有公益林的补偿对象应为林权经营者，补偿主体为经营单位。集体、个人公益林的补偿对象为林权所有者或经营者，补偿主体原则上以所有者为主。对于不能确定林木所有权的，或者山林实行流转经营的，也可确定为经营者。补偿经费和建设经费实行统筹计划、统一管理、分开使用。补偿经费主要用于弥补生态公益林经营的经济损失，调动山区农民参与建设的积极性。建设经费主要用于封山育林、林相改造、补植造林、基础设施配置等生产性支出，配套资金可适当划为区划界定、规划设计、检查验收、宣传教育等工作经费。

2.补偿标准

根据公平、合理、逐步提高的原则，结合森林被划为生态公益林属国家强制性行为的特点，补偿标准不仅要考虑森林资源的培育成本、管护费用、木材利润等方面的直接因素，也要考虑影响地方财政、育林基金、经营业主收入的间接因素。鉴于杭州市的经济发展情况和财政承受能力，目前只能考虑直接因素。按此调查分析，生态公益林以阔叶树、松树为主，以30年为一轮经营期，平均每亩培育成本约500元，管护费用约100元，木材利润约600元，每年每亩测算的补偿标准约40元，每年需要的生态补偿投资达3.3亿元。实际操作中，建立补偿机制需要一个顺序渐进的过程，很难一步到位。当前工作的关键是不论补偿资金的多少，先把补偿机制建立进来，补偿标准量力而行，补偿范围由小到大。同时，也可根据公益林生态区位的重要性和发挥功能的大小，制定不同标准的补偿政策。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

3.补偿基金的来源

要强化政府作为生态公益林建设投资主体的责任意识，按照“谁受益、谁补偿”和“受益多、补偿多”的原则，建立起以国家和地方财政统筹为主，部门补偿为辅，社会参与为补充的多层次、多渠道的补偿机制。补偿基金筹资来源主要有：一是财政统筹。借鉴广东省、广州市经验，争取市人大的支持，规定和监督各级政府财政用于林业建设的投资比例达到0.5%以上，大幅度增加政府财政对林业生态建设的投入。二是受益区域和部门补偿。按照市人大、政协的提案要求，争取出台地方税费政策，由税务部门征管，对受益多的下游经济发达区征收生态效益补偿费，上缴市级财政管理。通过转移支付，全额用于全市的生态公益林的建设和森林生态效益补偿。对直接依靠森林生态效益获取经济效益的部门，如水库、水电、风景旅游区、森林公园、林地采矿、内河航运等，提取一定额度的生态效益补偿费，纳入县级财政专项管理，用于地方生态补偿。如淳安县在千岛湖旅游大门票中内涵，水管部门在水价中附带等。林业部门按照规定提取一定比例育林基金用于生态公益林建设。三是社会参与。鼓励社会各界捐赠和命名认养，动员社会力量参与义务劳动，组织山区农民投工投劳，争取全社会的支持，增强生态公益林建设的活力。

4.实施办法

(1)加快《杭州市生态公益林管理条例》的立法进程，确立森林生态效益的补偿机制，推进850万亩生态公益林建设工程，为杭州市实施旅游西进战略和建设生态市，提供基础保障。

(2)加强对补偿基金的财政专项管理，实行预决算制度，专项审批，专款专用，定期审计，定期公告，接受社会监督，使基金的使用和管理规范化、公开化、法制化。

(3)逐步提高补偿标准。2004年7月，省林业厅根据国家林业局的要求和省政府的统一部署，重新认定杭州市的计划控制面积469万亩。补偿标准提高到8元/亩·年，规定省补助7元/亩·年，要求地方配套1元/亩·年。我市除了重点扶持地区7元/亩·年，地方配套1元/亩·年，要及时做好市补助规划的区划调整和界定完善工作，也应根据市财政增长情况，逐步提高杭州市认定的补偿标准，以确保850万亩生态公益林工程建设的有序、持续进行，提高建设成效。