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随着城市交通的发展和人民生活水平的提高，快捷、便利的出行方式成为人们追求的目标。在生活水平达到一定程度后，汽车的数量急剧增加，停车难已成为世界各大城市面临的共同问题。 杭城停车问题已经比较严重地暴露出来，对待这个问题，社会各界包括政府部门都认为有必要实现停车产业化发展。为了促进停车产业化，杭州市物价局在2005年出台了《关于改革和规范杭州市区机动车停放收费的实施办法》，杭州市“两难办”准备出台《关于培育和引导杭州市停车产业市场化发展的若干意见》。然而杭州停车产业仍然跟不上汽车产业的发展，杭州市道路依然没有得到大多的改善。下文通过分析杭城停车现状，借鉴其他国家和城市的经验，结合目前杭城停车政策，提出停车产业化的一些建议。希望对杭州停车产业发展有所帮助。
杭州停车产业化发展的对策探讨
范川 金兴平 张国剑 颜才满(杭州市城市建设发展公司)
据杭州市交警部门10月19日统计，杭州的机动车保有量已经突破了百万辆大关，达到104.9万辆。这样的数量如果分摊下去，相当于全市平均每6人就拥有一辆机动车；2005年4月初，杭州的私人汽车拥有量已经突破20万辆，在数量上已超过公务车和商务车。统计数字还显示，截至2004年末，全市私人汽车拥有量已达到23.30万辆，比上年增长了43.9%。按照国际城市建设的经验，停车位与汽车保有量之间的比例为1.3：1，其中“1”指一辆车相对稳定占有一个停车位，“0.3”则指每辆车在公共停车场所需要的停车位。而我市市区汽车停车泊位严重不足，估计在6－8万个。 一、杭城停车现状分析 ⒈交通拥堵时有出现，道路通行效率下降。由于现有停车泊位无法满足更多的车辆停车，一些车子侵占机动车道、人行道、非机动车道停车，如此一来，使得本不宽敞的机动车道变得更为狭窄，造成交通拥挤，车速下降，同时妨碍了行人、非机动车通行。高峰时间，繁华地段停车占道影响交通则更加明显。如杭州作为旅游城市，假日经济十分明显，每逢双休日、以及“五一”、“十一”、“春节”黄金周，各个景区车满为患，道路功能发生变化，成为露天的停车场，对正常的交通通行构成很大的影响。 ⒉小区生活环境遭到破坏，“无车族”与“有车族”矛盾加剧。随着私车保有量的急剧递增，大量汽车进入居民生活小区，现已“车满为患”，尤其是早期的小区，情况更是严重，致使小区生活环境恶化。一是居民的生存空间被逐渐掠夺；每到夜晚，汽车占据了小区通行道，甚至绿化带也作为停车场，人们散步休闲的空间，孩子安全嬉戏的场所被剥夺。二是空气受到污染；汽车排放的大量尾气破坏了空气质量，危害人体健康和生态环境。三是噪音增加；汽车停驶进出产生的发动机声、鸣号声等，破坏了小区的安静，影响居民的休息。对此，许多无车居民怨声载道，多次向有关部门反映和上访，但由于历史和现实的诸多原因，问题难以解决，“无车族”与“有车族”之间矛盾加深。 ⒊ 经济发展受到制约，投资环境遭受影响。一是由于车位稀缺，停车困难，人们购买汽车的欲望被束缚，导致汽车化进程变缓，汽车作为国家未来的主导产业将受到影响，进而阻碍经济的进一步发展。二是一些商业网点如宾馆、饭店、商场和娱乐场所因受停车场所的制约，造成客户流失，痛失商机，企业效益受到影响；货物配送等方面也受到时空的限制，工作效率下降，运输成本提高，企业竞争力削弱。三是寻找车位的汽车无效行驶里程大大增加，浪费能源、时间，破坏环境。四是停车难也不可避免地影响外地客商对城市投资环境的信心。 ⒋城市品味难以提高，城市形象受到损害。一是由于车位紧张，一些无位可停的车辆随意择地而停，出现乱停乱放的局面。这种无序、不文明的现象同现代化城市的定位极不协调，大大降低了城市的品味。二是一些人行道、非机动车道原按行人重量设计负荷，被机动车占道后，路面受损，城市基础设施遭到破坏，城市形象受损。三是从城市发展的角度看，缺乏规模适宜、分散合理的停车场所，不利于城市化进程的推进和现代化城市形象的提升。 二、杭城停车难的原因分析 ⒈历年欠帐太多 这是导致停车难的关键原因，主要表现在两个方面：一是受当时经济发展水平的制约，如早期小区没有考虑车位，也没有可供改建成公用停车场的储备土地；二是不少大型酒店、菜场、商场、宾馆等公共场所没有相应的停车场。 ⒉缺乏指导停车建设的产业政策 表现在对停车场建设的地位及作用认识不足，没有将停车问题作为综合解决城市交通问题的手段之一，也没有在认识上把停车与道路等设施看成是同等重要的，没有对城市的停车从投资、开发、经营、管理和收费等方面系统地作为一种产业给予一个合理的政策。 ⒊停车管理体制不顺 目前，对停车的规划、监督和收费的管理单位不统一，有规划部门、交通部门，还有城市建设部门。影响停车场建设的另一个问题是停车场建设的审批单位多，审批程序繁琐，审批单位相互制约，效率低，严重影响停车场建设的正常发展。由于我国研究停车问题起步较晚，导致我们的管理较为混乱，对于停车场的发展极为不利。 ⒋对停车场的建设缺乏扶持政策 在政府不可能全资建设停车场的条件下，对出资修建、兴办停车场的单位和个人给予某种程度上的优惠政策是政府促进停车场建设的必要手段。然而，政府对公共停车场建设经营的优惠政策不明确，这样，公共停车设施的建设、经营难以得到合理的投资回报，从而无法吸引社会资本对停车设施的投入，制约了停车产业的发展。 ⒌现有停车场规划及设计不合理 停车场规划没有得到足够的重视，尽管在城市总体规划和交通规划中或多或少地涉及了停车场，但由于有关停车场的基础资料十分缺乏，也就谈不上科学合理的停车场规划。致使某些停车场的停车泊位供不应求，而某些停车场库使用率极低，泊位空闲严重。路边停车带的设置较少考虑周围地区路外车位的供给状况，未能与路外停车场的布局相结合。由于路内合法停车位比例过高，客观上造成路外公共停车位的大量闲置。 ⒍停车意识及法制观念差 相当多的市民现代交通意识和法律意识淡薄。如许多市民头脑中依然保留着非机动车“门到门”的传统观念，开车外出办事或购物，为了图自己便利，随意乱停车。部分单位对内部或配建的停车设施没有依法使用，反而违法随意占用、挪用。 西方国家由于经济与汽车化水平较高，城市停车问题出现较早，城市停车管理也起步得早，目前已基本形成了较为完善的停车场法规体系和相对独立的管理体制，并积累了大量的管理经验。他们分别从规划、财政、法规等方面对停车场的建设和管理制定了一系列相应的对策。尽管具体情况各不相同，但总的经验可以概括为：管理法制化、技术信息化、公私协作化以及目标导向化。停车设施的供给正逐步由单纯以需求为导向的适应性政策转向有利于停车需求管理的引导性政策，即由大量增建路外停车设施转向合理控制和管理停车设施的方式，由此将小汽车的使用纳入到促进公共交通发展的这一总体目标之下，以适应城市交通可持续发展的要求。 ⒈美国——过量供给转向控制供给 ⑴1970 年代以前，以增建路外停车场为主，实行停车位下限控制，造成供给相对过量。职工上班停车费用多由业主支付，加剧了对小汽车使用的依赖，并使开发密度进一步降低。 ⑵1970 年代以后，对停车场的态度转向控制和管理，提出征收就业地点停车税方案，实施包括停车管理在内的“睿智”增长战略，部分城市实施“业主现金支付停车费来代替其它的任何停车津贴”方案等，以减少交通拥挤，增加公交出行量。 ⒉欧洲——停车需求管理 停车管理作为交通需求管理的重要部分，主要政策包括: ⑴实行居民停车许可制度，鼓励他们把车停在家里而使用其他交通方式，并减少路上停车空间需求。 ⑵提出办公地点停车税计划，即办公地点停车位的提供者应向地方当局申请许可，并对停放于办公地点的上班、业务目的的停车征税。该计划的实施要求有良好的公交服务，相应加强路内停车的管理，并考虑对城市经济活动的影响。 ⒊澳大利亚——中心区停车控制 政府在实施交通需求管理政策中，为对停车的供给、价格和管理进行控制，提出了以下具体措施: ⑴停车限制，如布里斯班提出CBD 核心区每100m2 的开发面积不超过0.15 车位的计划。 ⑵停车税，目的是提高停车价格，经常与停车限制措施相结合。 ⑶停车空间许可，即对私有非居住停车空间实行许可制度，内容包括停车位数量、停放的车辆类型、允许的停放时间、停放的目的及其他与政策目标相关的条件。 这些措施可能出现的问题有:全区统一标准，不够灵活；提高的停车成本会部分转嫁到消费者身上；导致企业外迁到非停车限制地区，阻碍经济活动。 ⒋日本——推行“购车自备车位”政策，兴建路外停车场 ⑴法令制度完善。涉及停车场建设和管理的相关法规有停车场法、城市规划法、道路法、道路交通法、消防法、建筑基准法和确保自行车保管场所的有关法律等。 ⑵制定吸引民间投资的政策措施。主要有三个方面:一是停车场的税收制度，给予民间投资在所得税、地价税、固定资产税等方面的特别优惠。二是停车场建设的补助制度，对建设公共停车场的民间企业给予停车场规划费、建设费等的补助。三是融资贷款制度，实行鼓励性融资政策，简化手续，提高效率，为投资者创造一个良好的外部环境。 ⑶1970 年代以来，为削减交通量，缓解市中心交通拥堵，提高了市中心停车收费，并采取累时加倍收费的办法。 ⑷将现代电子技术运用在停车管理中。区域停车场的计算机实现了联网，通过动态停车信息诱导系统显示附近停车场有无泊位、进行路径引导，或通过通讯手段预约停车位，以充分利用现有停车泊位。 四、促进杭城停车产业化的对策探讨 ⒈明确停车场(库)产权 目前我市地下停车库方面的法规缺乏，权证不齐，车库的抵押融资、出让都存在很多问题，这对停车产业的发展产生很大障碍。比如杭州市城市建设发展公司投资的环北地下停车库有土地证而没有产权证。正是由于产权不清晰，地下停车库不能分割转让，使得投资不能迅速回收，也就不能进行多个停车库的开发建设。停车场(库)产权的确认是促进停车产业化发展的基础和前提。只有明确产权，才能顺利的进行销售转让或者租赁(包括短期和中长期)，投资商才有积极性投资，才能促进停车产业化发展。 ⒉确定公共停车场(库)的属性，将停车作为产业对待 公共停车场(库)应该纳入城市基础设施范围，与道路、公共交通、港口等具有共同的性质。政府有责任制定相应的政策措施和鼓励办法，指导和推动公共停车场(库)建设。在拆迁、征地、税费和贷款贴息等方面公共停车场(库)投资应该享受适当的优惠政策，从而降低公共停车场(库)建设的成本。把停车作为产业对待，使其发展适应市场经济的需要，尊重市场规律，才能制定合理的政策、法规。并考虑停车场的综合开发利用，允许在停车场库附建中开办经营设施或开发广告，增加停车场库的经营收入，提高收益水平。 ⒊落实停车设施专用土地 根据城市停车规划，按区域划分，对不同区域制定不同的停车规划指标。对已有建筑(包括老旧居住小区)组织制定增设停车场的专业规划，同时加强对新建建筑配建指标落实情况的监督和管理。此外，根据城市停车规划的需要，统筹考虑考虑市政。园林设施的新建和改建，加强绿地下、立交桥下等等空间的综合利用。 ⒋设立审批类别、简化建设立项审批手续 明确不同类型停车场的审批程序，体现政策导向性。同时，汇同对停车场管理机构的改革，设立专门受理停车场建设审批的联合办公室，统一行使各个政府部门在停车场建设立项方面的权力，简化建设立项的审批程序。 ⒌减免土地出让金、土地年租金与绿化补偿费 土地取得成本在停车场建设中占相当比例，根据停车场(库)的类别划分，考虑减免土地出让金来鼓励公共停车场(库)的建设。如果土地为划拨性质，则需要减免土地年租金，降低投资成本。同时考虑公共停车场(库)的建设和运营带有一定程度的公益性，可以在政策上予以体现，明确减免绿化补偿费。 ⒍鼓励并实现投资主体多元化 社会基础设施的建设常常会产生正的外部效应，开发利益补偿是正的外部效应的受益者对开发者提供补偿的方法。例如商业区将通过停车设施的完善——来访客人增加——商业机会增加——商业利润增加的过程成为停车设施整备的潜在受益者。因此，可以促使潜在受益者将由于停车设施齐全而增加的收益的一部分返还给停车设施的建设、经营者，作为开发投资的补偿，启动、鼓励和引导民间(社会各方面)的投资，吸引其资金多渠道、多形式地参与公共停车场库建设。 考虑停车产业的发展，政策上需要给予优惠和支持，因此需要建立停车产业基金。笔者建议将路边停车收入、小区内停车收入扣除费用和停车位交易所形成的税费纳入停车产业基金。这笔基金用于停车设施建设中的利息补贴或绿化补偿金的返还等，增加对投资者的吸引力。 ⒏改善停车场经营的硬件环境 政府相关部门统筹资金，整体负责完善停车场周边道路的标志标线。诱导标志等设施，提高停车场的利用率，改善停车场的经营条件。■
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