杭州市政府科技投入绩效评估体系研究

金雪军（浙江大学经济学院）许杭（杭州市财政局）

一、杭州市政府科技投入现状与问题

⒈ 科技经费投入

    通过对杭州市1994—2004年相关数据的收集与分析，将政府科技经费投入定义为政府财政为扶持和推动全市范围内科技活动而支出的预算资金。按预算科目划分为：科技三项费、科学事业费及用于科研的基建费。其中，科技三项费主要是对各项科技活动的资金支持，科学事业费主要是对开展各项科技活动所需人员的资金支持，而科技基建费主要是对开展各项科技活动所需设施设备的资金支持。本研究中的科技经费投入仅包括科技三项费和科学事业费。

⑴ 投入总量大幅度增加

从全市情况分析，1994～2003年期间GDP由1994年的585．5亿元增至2004年的2515亿元；全市财政支出由1994年的21.5亿元增至195.6亿元；科技经费投入由1994年的0.2654亿元增至2004年的5.3亿元；科技经费投入的增长快于GDP和财政支出的增长。其中，科技经费投入占政府财政支出的比重也由1.23%增加到2.71%，11年里该比重翻了一番(见表1)。

表1  1994～2004年杭州市科技经费投入、财政支出和GDP

数据来源：《杭州统计年鉴》

由以上数据分析得出：1994～2004年间，杭州市政府的科技经费投入总体上呈逐年递增的趋势，年平均增长率保持在两位数(36.51%)，其中1996年和2000年增长幅度较大，年名义增长率分别达到了51.39%和78.5%。除1995年外，杭州市政府科技经费投入的年增长率显著高于同期GDP的名义增长率，这是一个良好的发展势头。因为按照国际惯例，科技事业快速发展要求科技经费投入的增长率高于同期GDP的增长率。只有这样，一个国家和地区科技发展的后劲和实力才能得到长期保持和不断加强。

(2)投入结构逐步合理化。

1994～2004年间，全市政府科技经费投入累计20.63亿元，其中科技三项费累计投入16.68亿元，占80.9%；科学事业费累计投入为3.95亿元，占10.1%。随着科技体制改革的不断深入，科研院所转制的逐步推进，科学事业费占科技经费投入的比重呈下降趋势(比重几乎逐年下降)，由1994年的55.65%降至2004年的15.41%；同时，随着政府对科技活动重视程度的提高，科技三项费占科技经费投入的比重呈现逐年上升的趋势，由44.35%上升至84.59% (见表2) 。

表2  1994～2004年杭州市科技经费投入    　　单位：万元

数据来源：《杭州统计年鉴》

⒉科技人员投入

⑴ 在浙江省内，杭州市的技术人员总量和质量处于领先地位，政府可用于科技投入的人力资源禀赋相对较高。

2003年杭州的各类专业技术人员数虽少于宁波，但中级技术职称以上人员数占各类专业技术人员数的比重高于后者近10个百分点，说明杭州市技术人员人力资本平均质量要高于宁波。与其他9个地市(除宁波外)相比，杭州市技术人员总量占据了显著的优势，无论是全市还是市区都远远高出温州等城市；而中级技术职称以上人员数占各类专业技术人员数的比重并不是最高，落后于舟山和丽水，但考虑到总量上的巨大优势，这一比重指标不能说明什么问题。总的来看，在浙江省内，杭州市的技术人员总量和质量处于领先地位，杭州市政府用于科技投入的人力资源禀赋相对较高。

⑵ 杭州市政府科技投入中人力资源投入量在浙江省占有绝对优势。

基于“从事科技活动人员数”统计指标来看，杭州市在浙江省11个地市里占据绝对的领导地位。2000～2002年（2003年“从事科技活动人员数”这一统计指标不再使用），无论从全市还是市区的数据看，杭州市从事科技活动人员数远远高出其他10个地市，是宁波市的3倍、温州市的6倍，而其他地市与杭州市的差距更大（在10倍以上）。因此，杭州市科技投入中人力资源投入量在浙江省占有绝对优势，政府科技投入拥有坚实的人力资本基础。

⑶ 杭州市科学研究和综合技术服务业从业人员数在浙江省也占有绝对优势。

从行业从业人员数来看，杭州市科学研究和综合技术服务业从业人员数(2003年该指标改为“科学研究、技术服务和地质勘查从业人员数”)在浙江省占据了绝对优势。以2003年为例，杭州市全市科学研究、技术服务和地质勘查从业人员数(2.88万人)相当于宁波、温州、嘉兴、绍兴和金华五地市的总和，而杭州市区科学研究、技术服务和地质勘查从业人员数(2.64万人)则是这五个地市市区数据总和(1.79万人)的约1.5倍。

综上所述，从技术人员总量及质量、从事科技活动人员数以及行业从业人员数三项指标来看，与浙江省内其他10个地市相比，杭州市政府科技投入的人力资本基础最为坚实，科技投入所需的各类人才相对充足，科技投入较少受到人力资源“瓶颈”效应的影响。

⒊ 科技活动成果

科技活动成果是反映科技投入产出的重要指标。考虑到已有统计口径能够较好地量化科技活动成果，课题组采用一个狭义的定义来界定科技活动成果：由科技活动带来的直接产出，主要包括专利和技术合同。

表3   杭州市科技活动成果一览表

数据来源：《杭州统计年鉴》

1994-2004年间杭州市由于采取了扶持和资助专利申请的政策，进一步活跃了发明创新活动，专利申请量与授权量始终保持持续增长的势头。2004年杭州市专利申请受理数为5029件，获批准专利数为2459件，分别为1994年的5.2倍和4.7倍。技术市场稳步发展，科技经济一体化的规模和水平正在不断提高。2004年，全市技术交易活跃，共签订各类技术合同39401项，虽然项目比2003年有所减少，但在技术合同金额和技术交易额上仍有所增长。

 二、存在的问题

⒈ 科技经费投入的强度和稳定性还不够理想

虽然从1994～2004年统计数据看出，杭州市政府科技经费投入大幅度增加，其占GDP的比重也呈逐年递增的趋势，但该比重(平均值为0.24%)远低于全国平均水平；同发达国家相比，差距更大。根据《洛桑报告》，2001年该指标最高的瑞典是3.782%，日本3.118%，美国2.68%，韩国2.653%。可见，杭州市必须进一步重视科技经费投入，扩大科技三项费和科学事业费的支出。同时，科技经费投入增长率的变化也呈现出随机性，足见政府还需加大力度保证科技经费投入的稳定增长。

此外，与浙江省其他10个地市相比，杭州市科学事业费支出虽然在总量上占有一定优势，但在地方财政预算中占的份额不高，而人均科学事业费支出在省内排在最后，令人担忧。

根据2003年的数据，杭州市的科学事业费总额虽然高于宁波、温州、嘉兴、绍兴和金华等地市，但科学事业费占地方财政预算内支出比重仅高于宁波、湖州和衢州，在浙江省内排在倒数第四，而人均科学事业费支出则远远低于其他地市，仅是宁波的44.07%、温州的33.45%、嘉兴的32.05%、绍兴的21.95%和金华的32.85%。虽然科技体制改革势必造成科学事业费(相对于科技三项费)不断减少，但是科学事业费绝对额的不足将导致人均科学事业费的紧缺。科学事业费是对科技人员的资金支持，人均科学事业费偏低往往会导致科技人员数量增长与科技人员平均素质下降共存的现象，从而影响科技人员投入对经济发展的拉动作用。

⒉ 科技经费投入存在“越位”、“缺位”和“错位”现象

在财政科技投入上，“越位”主要表现在直接向经营性和竞争性领域投资，包括一部分技术改革、挖潜革新、科技三项费用等拨款贷款，对应用性科研的投资或补贴，直接干预企业的财务活动，审批财务决算和费用预算，下达考核指标等。“缺位”主要表现在财政科技投入的政府目标性及公益性原则把握不够，如应由政府承担的科技文卫事业费不足，科研基础设施建设(重点实验室、工程技术中心和大型公用科研仪器等)和科普宣传投入不足等。“错位”主要表现在投入主体上。从1994—2004年的情况来看，杭州市政府对属于公共物品或公共服务范畴的基础性研究投入经费严重不足，而用于支持企业的新产品试制和超前竞争开发阶段的市场补贴却占有一定份额。

⒊ 科技资金条块分割、使用效益不高

受长期计划体制的影响，我市除科技主管部门外，计划、经济和产业、教育、卫生、社会科学、科协、国防工业等其他部门均设有相对独立的科技计划。随着市场经济的发展，这种体制已越来越不适应地方科技发展的需要，最大的缺点是原本有限的科技经费分散，在立项过程中造成大量的小项目或“人情项目”，低水平重复现象严重，无法贯彻“突出重点，有所作为”的方针。具体而言，由于各部门的计划只注重本行业或本部门的应用项目，对竞争性领域项目支持过多，部门之间协调很少或很难协调，科技投入的结构性矛盾突出，直接降低了总体投入效果，影响了全市重大项目的投资力度，忽视了基础研究的技术储备和共性技术的开发推广，导致持续发展的后劲日趋匮乏。

⒋ 管理制度滞后，投资绩效较差

由于对一些计划管理部门缺乏有效的监督和制约机制，加之计划管理中未充分引入竞争机制，计划的绩效又缺乏科学的评价标准，导致计划管理的科学性、公正性和效率无从保证，进而使总量本已不足的财政科技经费得不到合理的分配和使用。此外，项目管理上的层次和环节过多，也增加了财政科技经费的不合理使用。因此，在科技立项过程中，应全面采用科学的事前评审、事中监控、事后考评的规范管理制度，以保证财政投入的绩效。

此外，由于科技计划管理体制综合性功能不强，不能使国家、企业和公众的目标有机地结合起来，因此不同投入主体的活动往往处于相互分割的状态，财政科技投入和社会投入没有形成良性互动，政府资金难以起到示范、引导和调整的作用。

⒌ 现行预算科目设置不够科学，投入产出效应不明显

根据目前我市的统计年鉴，财政科技投入预算内科目包括科技三项费、科学事业费和其他部门事业费中用于科技投入的那部分经费，这样的预算科目设置存在较多的问题：⑴未设科研基建费科目，使这类数据采集困难。⑵对于“其他部门事业费”中安排用于科技方面的经费，市、区各部门持有不同的看法和认识；在财政核算上因隶属于不同的管理部门或没有科目，实际上很难对该指标进行完整准确的统计。⑶一些属于科技投入性质的支出项目，未纳入财政科技投入统计范围，由于分列在不同的预算科目中，统计时不容易分离出来，因此未统计在财政科技投入总量中，如：农、林、水利、气象等部门事业费中的技术或良种推广经费，教育事业费中用于高校所属科研机构和人员的支出等。此外，还有一些预算外资金(如政府有关部门根据国家政策规定收取的各类费用)中用于安排科技活动的资金，也未计入政府科技资金投入总额。由此造成统计到的财政科技投入数据与全市财政对科技活动的实际投入数据之间存在一定出入。⑷未设立R&D支出科目，难于直观地反映科技投入的总体状况并进行国际比较。目前我国R&D经费的统计数据只能“自下而上”从相关科目中估算得出。例如，我国于2001年由七部委联合开展了全社会R&D资源清查工作，这才得到2000年政府科技投入中R&D投入的数据，是第一次取得该指标的历史数据。同时，目前杭州市政府在科技方面的投入，还未能充分带动相关产业的发展，其社会效应还有待提高。

三、措施建议

⒈明确政府科技投入绩效评价的目标

    我市开展科学的政府科技投入绩效评价工作，必须预先设定合理的绩效评价目标。可以是简单明了的约法三章，设定几条主要的评价目标，如⑴外部目标，增加政府工作的透明度，便于社会舆论和公众对政府部门的监督；⑵内部目标，有利于改善政府部门的管理，提高科技投入工作的效率。也可以借鉴国外的成熟模式，设定明确的和详细的目标体系。

⒉建立跨部门合作机制

由于政府科技投入绩效评价工作所需数据来自各个不同的政府部门，包括统计局、财政局、科技局、教育局以及文化局等，因此开展此项工作离不开各部门的协同合作。如统计局、财政局和科技局三部门应对某些分散在各部门内部的统计数据进行整合，设立新的统计指标，为科学评价政府科技投入绩效提供必要的支持。

与此同时，绩效评价指标体系决非一蹴而就，需要不断的补充、修正和完善。这就需要有关部门及时提供和反馈相关信息，以配合绩效评价部门的工作。

⒊建立专门的绩效评价制度，配备专业的绩效评价队伍

政府科技投入绩效评价涉及大量数据和专业知识，必须制定和不断完善相关的评价制度，并给予充分的人力资源保障。此外，由于运用指标体系对政府科技投入绩效进行评价涉及大量的意会知识和专业知识(包括统计学、管理学、经济学等)，因此必须由高素质的政府工作人员和专业的评估人员共同来负责绩效评价工作。政府工作人员对政府机构的运作以及财政资金的划拨和使用情况较为了解，能够为专业评估人员提供公开资料和书面材料难以反映出来的意会知识；而专业评估人员则能利用其所掌握的各种专业知识，用最低的成本、最高效地完成绩效评价报告。

⒋建立科学的政府科技投入决策机制

    只有当绩效评价结果被政府有关部门采纳，为政府科技投入政策决定提供有用信息时，政府科技投入绩效评价工作的实际成效才能得到落实。这主要体现于决策与绩效评价紧密结合，建立科学的政府科技投入决策机制。在认真研究专业机构提供的绩效评价报告基础上，政府有关部分负责人应采纳分析严谨、结论合理的那部分绩效评价成果，并将其作为本年度政府科技投入工作总结以及下一年度政府科技投入预算编制和资金划拨的重要依据。

⒌采取多种形式的政府科技投入

政府对科技发展直接的资金和人力资本投资在今后几年可能遭遇规则壁垒。政府对企业R&D活动的过高补贴，会对国际贸易和自由竞争构成威胁，并影响经济全球化的进程。为此，世贸组织乌拉圭回合通过的《补贴和反补贴措施协议》对WTO成员国企业R&D所允许补贴的范围、水平和合法成本项目进行了严格的规定。WTO《补贴和反补贴措施协议》从性质、目标和数量上是否具有贸易扭曲效应出发，将政府补贴分为“被禁止的补贴”、“可起诉的补贴”和“不可起诉的补贴”三大类。三类补贴规则称之为“红灯”、“黄灯”和“绿灯”条款。有关R&D补贴条款的限制(“红灯”和“黄灯”条款)主要涉及商业性R&D，包括“产业研究”和“前竞争开发活动”，近市场R&D活动及其后技术创新活动。对以增加科学和技术知识为目的的基础研究(属于“绿灯”范围)，政府公共机构的补贴不在限制之列。

随着我国改革开放的不断深化，今后几年国家势必将废除部分违反WTO补贴规定的政府政策。因此，为了避免出现对经济和科技发展必不可少的政府科技投入遭遇规则壁垒的局面，我市政府科技投入有必要提前做好国际接轨，对涉及“红灯”和“黄灯”条款的政府科技补贴应尽早采取市场化手段，削弱政府直接资助的比重；而对不受规则限制的“绿灯”类政府科技补贴，应给予更多的重视。■